第八章 社会保险基金
本章规定了社会保险基金的构成、管理使用原则、统筹层次、基金预算办法，确定了县级以上人民政府对社会保险基金进行补贴的职责，还设一条专门对全国社会保障基金的设立、使用、管理等进行了规定。
第六十四条 社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。
社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。
基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。
【释义】本条是关于社会保险基金类别、管理原则和统筹层次的规定。
一、相关概念
1.社会保险基金
所谓社会保险基金是为了保障公民在年老、患病、工伤、失业、生育时获得必要帮助，由国家法律确定制度框架，并依法强制实施，由用人单位和个人分别按照缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的，用于社会保险待遇支出的专项资金。社会保险基金属于广义的基金范畴，但不同于政府性基金、专项基金和商业投资基金，在设立目标、制度意义、基金性质、资金来源和使用范围等方面都有很大区别。社会保险基金是广大群众的“保命钱”，是社会保险制度的物质基础，关系到参保人员的切身利益和社会稳定。
2.社会保险基金的类别
在统一的社会保险基金概念下，按照社会保险险种将基金划分为基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。由于我国职工基本养老保险和职工基本医疗保险都实行统账结合模式，因此职工基本养老保险基金和职工基本医疗保险基金还有统筹基金和个人账户基金之分。随着社会保险制度从职工逐步扩展到城乡居民，社会保险基金还有新的类别，包括新型农村社会养老保险基金、城镇居民社会养老保险基金和城镇居民基本医疗保险基金等。当然，由于目前我国各项社会保险基金统筹层次差参不齐，且整体统筹层次较低，因此各类社会保险基金还没有做到全国统一，而是由每个统筹地区形成各自的基金。目前社会保险基金的个数很多。
二、社会保险基金财务制度
为了确保社会保险基金的安全，应当加强对社会保险基金的管理，包括加强和规范财务制度、预算制度和财政专户制度。《社会保险基金财务制度》对社会保险基金的财务制度作出了规定。本条在实践的基础上，对社会保险基金的几项重要财务制度原则作出了规定。在收和记录的环节，要求分别建账、分账核算，执行统一的会计制度。在支的环节，要求专款专用，不得侵占或者挪用。
1.关于分别建账、分账核算。要求各项社会保险基金保持相对独立性，分别建立账户，分别设置会计科目和编制会计报表。各项社会保险在保险目的、覆盖人群、筹资模式、运行模式、支付项目等方面不尽相同，客观上不允许账目混合。不同社会保险保障的分别是年老、疾病、工伤、失业、生育等，这些风险大小不同、发生时间有先后，如果账目混合，难以平衡之间的关系。目前各项社会保险覆盖的人群不同，如果账目混合，可能将会导致缴纳的养老保险费用于他人的工伤保险待遇支付。职工基本养老保险实行部分积累制。工伤、失业、生育保险都实行现收现付制，如果账目混合，必然导致运行模式的混乱。另外，各项社会保险基金的规模都非常大，需要精细化、规范化管理，只有分别建账、分账核算才能切实保护参保人的合法权益。分别建账、分账核算不允许各社会保险基金之间调剂使用。《社会保险基金财务制度》第七条明确规定，各项社会保险基金应当自求平衡，不得相互挤占和调剂。
2.关于执行统一的会计制度。我国《会计法》第八条、第五十条规定，国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度，是指国务院财政部门根据《会计法》制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。社会保险基金关系到巨额资金，只有规范财务行为，执行统一的会计制度，规范基金收支行为，才能使社会保险基金的运行情况一目了然，更好地接受监督和检查，也才能切实加强对社会保险基金的管理，维护参保人的合法权益。
3.关于专款专用。社会保险基金专款专用是指社会保险基金主要用于社会保险待遇支出，除了国家规定的支出项目外，一律不得支出。社会保险基金作为国家强制性基金，关系到社会的稳定，是参保人的“保命钱”，因此专款专用在社会保险中更加重要和突出。专款专用是对所有组织和个人提出的要求，财政专户管理部门、社会保险行政部门、社会保险经办机构乃至各级人民政府及其工作人员，都不得违反社会保险基金专款专用的基本原则。
三、社会保险基金的统筹层次
社会保险基金的统筹层次关系到在多大范围内调剂使用社会保险基金，统筹层次越高，基金的规模和调剂使用的范围就越大。必须明确的是，提高统筹层次不是要实行一个待遇标准，在一个省内经济发展水平不同地区之间的待遇标准可以有差异。
社会保险基金统筹层次低是我国社会保险制度存在的突出问题之一。目前，基本养老保险基金已经基本实现了省级统筹，其他4项社会保险基金的统筹层次很多还处于县市一级。大量分散的社会保险基金也给监管带来很大困难和风险。统筹层次低带来的问题主要有：
第一，由于基金统筹层次低，造成社会保险关系跨地区转移难。提高社会保险的统筹层次，社会保险关系转移的障碍将大大减少，转移难问题也将大大缓解，有利于劳动者合理有序流动，合法权益得到保障。
第二，各统筹地区根据当地实际情况确立社会保险制度的具体做法，使得各地在社会保险基金征缴、经办、运营及待遇支付等方面存在很大差异，这不仅给参保人社会保险关系转移接续带来客观障碍，还使得不同统筹地区之间的参保人待遇水平及用人单位负担等方面不平衡，有的还引起地区之间不当竞争，引发社会矛盾。
第三，不符合社会保险的大数法则。社会保险覆盖人群只有达到一定大的数量后，基金的收入和支出才能保持相对稳定的态势，才能达到动态平衡。统筹层次低导致覆盖人群小，基金收入有限，给自身平衡带来很大不确定因素，难以抗御风险。
第四，运行成本高、效率低。统筹层次低使各统筹地区形成了各自的管理制度和机构，通过提高统筹层次，可以整合机构，发挥整体优势，降低运行成本。统筹层次低，使基金结余分散，不能有效运营，难以实现保值增值目标。只有提高统筹层次，才能形成一定规模的基金结余，投资运营更规范，渠道更畅通和稳健。当然，提高统筹层次还有一些具体问题需要研究，例如，如何划分各级地方政府的责任，调动其积极性；如何防止“鞭打快牛”现象和“穷帮富”的现象；如何处理各地已经积累的社会保险基金，等等。
第六十五条 社会保险基金通过预算实现收支平衡。
县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。
【释义】本条是关于社会保险基金的收支平衡和政府补贴责任的规定。
社会保险基金是主要由用人单位和参保人缴纳、用于社会保险待遇发放的专项资金，具有相对独立性，不同于用人单位和参保人的财产，不同于社会保险经办机构的资产，也不同于财政资金和其他财政性基金。实现收支平衡是社会保险基金良性、健康发展的标志，关系到社会保险制度的可持续性。
一、关于通过预算实现收支平衡
做到收支平衡，才能保证按时足额发放社会保险待遇，增强社会保险制度的公信力和吸引力，才能做到基金充裕但适度结余，保证社会保险基金自我发展、自我运行，不至于给财政造成很大的负担。收支平衡不仅是社会保险基金每一年度的目标，也是长远目标。目前而言，社会保险基金收入主要有社会保险费缴纳、国家财政补助和基金收益。支出主要是社会保险待遇支出。社会保险经办机构的运行成本、管理成本由财政负担，不属于基金支出项目。收支平衡并不是做到收和支的完全相同，而是以支定收，大致平衡，略有结余。为保证收支平衡目标的实现，应当通过预算手段，事先作出征缴计划、财政补助及其他资金来源计划，同时作出社会保险待遇支出计划及其他法定支出计划，使收支情况一目了然，有利于工作做在前，预先做出准备。发现收大于支了，在充分考虑支付发展趋势后，应当通过费率调整机制适当降低费率，减轻社会负担。发现支大于收了，应当动用以往基金结余、加大财政投入、进一步扩面或者在社会可承受范围内通过费率调整机制适当提高费率。
理解本条第一款需要注意以下几点：
第一，收支平衡是指每项社会保险基金的收支平衡，进而实现整个社会保险基金的收支平衡。各项社会保险基金是单独核算，分别运行的，不能相互调剂和挤占，因此各项社会保险基金、各个社会保险基金都应当做到收支平衡。
第二，收支平衡主要是对实行现收现付制的社会保险基金提出的。我国职工基本医疗保险统筹部分、工伤保险、失业保险和生育保险都实行现收现付制，当期收入用于当期支出，收支平衡是其应有之义。职工基本养老保险实行部分积累制，统筹部分实行现收现付，需要做到收支平衡，而个人账户部分实行积累制度，不用于当期支付，而是储蓄式积累，待参保人达到退休年龄后按月发放给参保人本人。由于个人账户的收和支并不是同步发生的，其收支平衡不同于其他社会保险和统筹部分的收支平衡，不是代际之间或者同代人之间的收支平衡，而是参保人年轻时缴费与年老时享受待遇之间的收支平衡。
第三，有意见认为，预算并不能做到收支平衡。预算本身确实不能使基金做到收支平衡，但预算是促进基金收支平衡的重要手段。预算是法定的，保证了基金必须做到收支平衡，否则是违法。通过预算，能以公开、透明的方式表现基金是否做到收支平衡。直接能使基金收支平衡的，主要是收支环节，集中为费率调整机制和财政补助力度。一旦基金入不敷出时，财政应加大补助，来实现基金的收支平衡。
二、关于政府的责任
财政与社会保险基金的关系各国有不同模式。有的实行普惠制社会保险，通过收税筹集资金，因此财政资金是社会保险基金的主要来源。多数实行缴费制社会保险，社会保险基金主要由用人单位和参保人的缴费组成，同时财政也承担相应责任。个别实行储蓄式社会保险，社会保险基金完全由个人缴费组成，国家只是建立制度和制定规则，不直接提供经费支持，例如智利。我国实行的是缴费制的社会保险制度，财政对社会保险主要承担兜底责任。
对财政应当对社会保险基金在出现支付不足时承担的兜底责任，本条作了明确规定。社会保险制度是国家建立并强制缴费的制度，应当由国家信用来担保社会保险制度的正常运行，社会保险基金一旦发生支付不足，出现支付缺口时，应当由财政予以补贴。政府除了承担兜底责任外，对社会保险基金是否还要承担其他补贴责任。实践中，政府财政还承担了养老保险待遇增长的支出、因做实个人账户的支出、城乡居民社会养老医疗保险的补贴支出等。在修改过程中，有的认为政府应当加大对社会保险事业的支持力度，建议财政支持日常化、常态化，明确政府财政投入的比例。有的建议本法应当明确财政责任，包括对社会保险待遇支付的经常性承担份额、低收入者等缴费困难人群的补贴、社会保险转制成本等。有的则反对将财政支持日常化、常态化，认为兜底责任就能最终解决问题。经对上述意见的研究，本法除了本款规定的兜底责任外，还在第十三条规定了国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。第二十条规定了新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。第二十五条规定了城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭60岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。第七十二条中规定了社会保险经办机构的运行费用、管理费用由财政承担。力图将政府的补贴责任具体化、制度化。
第六十六条 社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。
【释义】本条是关于社会保险基金预算编制原则的规定。
一、社会保险基金按照统筹层次设立预算
《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，社会保险基金预算按统筹地区编制执行，统筹地区根据预算管理方式，明确本地区各级人民政府及相关部门责任。
目前，各个险种的统筹层次也不完全相同：养老保险方面，目前全国31个省（区、市）都已经出台了省级统筹的办法，基本实现了省级统筹；医疗保险方面，按照新医改文件有关要求，正在开展提高基本医疗保险统筹层次的专项行动，争取到2011年基本实现地（市）级统筹；生育保险统筹层次将参照基本医疗保险执行；工伤保险方面，到2010年基本实现地（市）级统筹；失业保险方面，争取到2011年基本实现地（市）级统筹。
二、社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制
社会保险基金预算不仅独立于国家财政预算、国有资本经营预算，其内部也按不同险种分别编制预算。为了保证各项社会保险基金的安全、完整，从财务制度上要求各项社会保险基金分别建账、分账核算、专款专用，从预算管理上也要求各项社会保险基金按险种规范收支内容、标准和范围，分别编制预算。
根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。根据国家法律法规建立的其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社会保险基金预算管理。
企业职工基本养老保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本养老保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本养老金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
失业保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括失业保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括失业保险金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、职业培训和职业介绍补贴支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
城镇职工基本医疗保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本医疗保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本医疗保险待遇支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
工伤保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括工伤保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括工伤保险待遇支出、劳动能力鉴定费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
生育保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括生育保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括生育保险待遇支出、医疗费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
第六十七条 社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。
【释义】本条是社会保险基金预算制定程序的规定。
根据本条规定，社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。这里的“国务院规定”，主要是指《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号），该意见明确规定了社会保险基金预算的编制方法、编制和批准程序等内容。
一、社会保险基金预算编制方法
社会保险基金预算编制采用科学、规范的方法，提高预算编制的预见性、准确性、完整性和科学性。社会保险基金收入预算的编制应综合考虑统筹地区上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素，包括社会保险参保人数、缴费人数、缴费工资基数等。统筹地区人民政府应根据社会保险基金收支、财政收支等情况，合理安排本级财政对社会保险基金的补助支出。
社会保险基金支出预算的编制应综合考虑统筹地区本年度享受社会保险待遇人数变动、经济社会发展状况、社会保险政策调整及社会保险待遇标准变动等因素。社会保险待遇支出预算应根据上年度享受社会保险待遇对象存量、上年度人均享受社会保险待遇水平等因素确定，同时考虑本年度变动情况；社会保险非待遇性支出预算要严格执行社会保险政策和管理制度规定。
二、社会保险基金预算编制和审批
统筹地区社会保险基金预算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制。
统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金预算草案报本级人民政府审批后，报上一级财政和人力资源社会保障部门。省级财政和人力资源社会保障部门将本省（区、市）社会保险基金预算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。
全国社会保险基金预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。待条件成熟时，由国务院适时向全国人大报告。
三、社会保险基金预算执行和调整
社会保险基金预算草案经统筹地区人民政府批准后，由财政和人力资源社会保障部门批复，社会保险经办机构具体执行。社会保险经办机构应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级人力资源社会保障和财政部门报告。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算批复税务机关和社会保险经办机构，税务机关应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级财政和人力资源社会保障部门报告。
社会保险基金预算不得随意调整。在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，应当编制社会保险基金预算调整方案。社会保险基金预算调整由统筹地区社会保险经办机构提出调整方案，经人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府批准。社会保险费由税务机关征收的，社会保险费收入预算调整方案由社会保险经办机构会同税务机关提出。
四、社会保险基金决算
年度终了，统筹地区社会保险经办机构应按有关规定编制年度社会保险基金决算草案，经人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。
