第五章 失 业 保 险
本章对失业保险的覆盖范围、制度模式、资金来源、享受待遇的条件等作了规定。
第四十四条 职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。
【释义】本条是关于失业保险覆盖范围和缴费义务人的规定。
一、基本概念
1.失业
失业是指在劳动年龄内，有就业能力，并有求职要求的劳动者未能找到或者丧失工作岗位情况。
国际上，根据造成失业的原因是主观的还是客观的，将失业分为自愿失业和非自愿失业。自愿失业为劳动者自行提出离开工作岗位而导致的失业。非自愿失业，是指非因本人意愿而导致的失业。按照造成失业的客观原因不同，又可分为摩擦性失业、技术性失业、结构性失业、周期性失业和季节性失业。
失业与待业。在20世纪八九十年代改革开放过程中，我国政府文件长期使用“待业”这一概念。1982年人口普查的相关文件规定，“待业人员”是指在劳动年龄内、有劳动能力的人要求就业而无任何职业者。从这一定义上看，“待业”与“失业”是没有区别的。1986年国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》（以下简称1986年《暂行规定》）和1993年国务院发布的《国有企业职工待业保险规定》（以下简称1993年《待业保险规定》）中均使用“待业”这一概念。这一概念带有从计划经济的角度对失业这一社会现象认识的色彩。
失业与下岗。失业与下岗都表现为劳动者离开原单位的工作岗位。但是不同的是，下岗是指由于用人单位的生产和经营发生特殊困难等客观原因，劳动者离开所在单位的具体工作岗位，但与所在单位未解除或者终止劳动关系，又没有找到新的工作岗位的现象。20世纪90年代末下岗人员大量增多是我国在经济转轨过程中出现的社会经济现象，主要表现为国有企业的职工大量下岗。而失业，则是劳动者与用人单位已解除或者终止劳动关系，而没有新的工作岗位的现象。所以，失业与下岗是有区别的。
失业与就业、再就业。失业是与就业相对应而存在的概念。就业是指在国家规定的劳动年龄内，有劳动能力的人，从事一定的社会劳动并取得劳动报酬或者经营收入的状态。再就业是失业后重新获得就业岗位的状况。
2.失业保险
失业保险是对劳动年龄内，有就业能力并有就业愿望的人由于非本人原因而失去工作，无法获得维持生活所需的工资收入，在一定期间内由国家和社会为其提供基本生活保障的社会保险制度。失业保险是社会保险的重要组成部分。享受失业保险待遇者要依法参加失业保险，且履行法定义务并符合法定条件。
二、失业保险制度的立法沿革
我国失业保险制度的建立经历了一个由失业救济到待业保险，再到失业保险的历史演变过程。
第一时期：新中国成立初期的失业救济制度。新中国成立初期面临千疮百孔的国民经济和大量失业人员，1960年6月，经政务院批准，劳动部及时发布了《救济失业工人暂行办法》，确定了我国新中国成立初期的失业救济制度。办法中规定了救济失业工人的范围、失业救济标准和失业救济资金的来源。这一制度对于妥善安置失业工人，稳定社会，促进国民经济的恢复和发展起到重要作用。
第二时期：20世纪80年代中期到90年代初期的待业保险制度。80年代以后，我国开始了由农村到城市经济体制的全面改革，企业改革是城市改革的中心环节。为了适应企业进入市场的需要，劳动用工领域进行了重大改革。1986年7月国务院同时发布4个劳动用工改革的行政法规，其中之一为《国营企业职工待业保险暂行规定》。这个《暂行规定》规定了国营企业中的4类职工为待业人员，并对待业救济金的来源、筹集与使用作了规定。1986年《暂行规定》与国务院同时颁布的3个劳动用工制度改革规定一起，成为我国计划经济向市场经济转轨中劳动用工制度改革的重要标志。1993年《待业保险规定》在1986年《暂行规定》基础上，将待业保险制度的覆盖范围由国营企业扩大到城镇各类所有制企业，调整了基金收缴基数，设立了有一定幅度的基金收缴比例，提高了救济金的发放标准，并进一步完善了待业保险基金的管理、监督制度。国务院上述两个规定的执行，既推动了企业改革的深化，也建立了失业保险制度的雏形。
第三时期：国务院1999年1月发布了《失业保险条例》，是我国失业保险制度由不规范走向比较规范，从计划走向市场的重要标志，是适应我国社会主义市场济济体制建立的社会保障体系的组成部分。《失业保险条例》与1993年《待业保险规定》相比，有以下几个方面的重要变化：一是扩大了失业保险的覆盖范围，将1993年《待业保险规定》规定的待业保险范围由城镇企业，扩大到城镇所有企业和事业单位；二是提高了失业保险费的费率，将企业缴费费率由0.6%～1%提高到2%，并增加了1%的个人缴费，同时增加了关于事业单位及其缴费的规定；三是提高了失业保险基金的统筹层次，由县级统筹提高到地市级统筹，并建立了省级失业保险调剂金制度；四是重新确定了失业保险金发放的标准，使其更好地与最低工资制度和城市居民最低生活保障制度相接；五是明确规定了失业保险基金的支出项目，以保证基金的安全，防止基金流失；六是确定了收支两条线管理的机制，这一机制的确定是我国社会保障管理监督体制改革的重要成果，是防止基金挪用、流失的有效措施；七是规定了社会化管理的发放制度。
在总结以往经验和梳理现存问题的基础上，社会保险法设专章对失业保险作了规定，为失业保险的长远发展提供了法律保障。
三、失业保险立法目的
失业保险立法目的，是保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业。这里所称的失业人员失业期间，是指失业人员按照本法规定享受失业保险待遇的期间；这里所称保障失业人员失业期间的基本生活，是指失业人员按照规定领取失业保险金对其生活的保障。按照《失业保险条例》等现行失业保险制度的规定，保障基本生活的水平应高于社会救济对救济失业人员生活的保障水平，立法目的中还包括促进失业人员的就业。促进失业人员尽快找到新的工作岗位，实现再就业，是从根本上解决失业问题的措施。
四、失业保险制度的覆盖范围
失业保险制度的覆盖范围也就是通过立法界定依法享受失业保险待遇的对象，同时界定有义务履行缴纳失业保险费的组织和个人。
国际上，不同国家因其国情不同界定的失业保险范围也不同。如英国以达到一定收入为标准，加拿大以是否为工薪阶层划线。对公务员、家庭用工是否纳入失业保险范围做法也不相同。我国的失业保险的范围也必须根据现阶段我国经济发展状况和保障能力来确定。
本法未对用人单位和职工的范围作出明确的规定。在实务操作上，《失业保险条例》对失业保险适用范围作了具体规定。该条例第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”第三十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以决定本条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工。”
五、失业保险的缴费义务人
失业保险基金是开展失业保险的物质基础。根据《失业保险条例》第五条规定，失业保险基金由下列各项构成：城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费；失业保险基金的利息；财政补贴；依法纳入失业保险基金的其他资金。其中，参保单位和个人的缴费是失业保险基金的主要来源。
1.缴费义务人。根据本条规定，失业保险由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。
2.失业保险费的缴费基数和费率。本法未对失业保险费的缴费基数和费率作具体规定，只是规定“按照国家规定”。这里的国家规定，主要是指《失业保险条例》的规定。《失业保险条例》第六条规定，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同工本人不缴纳失业保险费。此外，《失业保险条例》还规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额，报经国务院批准，可以适当调整本行政区域失业保险费的费率。
第四十五条 失业人员符合下列条件的，从失业保险基金中领取失业保险金：
（一）失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的；
（二）非因本人意愿中断就业的；
（三）已经进行失业登记，并有求职要求的。
【释义】本条是关于领取失业保险金资格的规定。
失业人员失业后领取失业保险金，必须同时具备下列三个条件：
一、失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年
失业人员要想领到失业保险金，除了参加失业保险外，其所在单位及其本人还必须按照规定缴纳了失业保险费，且缴费时间满一年。如果缴纳时间不满一年，失业后，不能领取失业保险金。如果是未参加过工作的失业者，或参加工作已一年以上，但用人单位和个人没有参加失业保险，由于其没有履行过缴费义务，即使处于失业状态，也不符合享受失业保险待遇的条件，不能领取失业保险金。
二、非因本人意愿中断就业
所谓自愿失业与非自愿失业，是英国著名经济学家凯恩斯于20世纪30年代首次提出的失业划分方法。在他看来，只要消除非自愿失业，就能够实现“充分就业”，因为自愿失业，责任全在就业者本人，或是出于获取更体面的工作岗位和更优厚工资的考虑，或是出于其他的个人考虑，这种离开原工作岗位而暂时失业的现象，理应由个人负责，国家没有必要给他们提供失业保险的待遇，他们也没有获得这种待遇的权利。至于非自愿失业者，因为这类失业现象的发生责任不在失业者本人，而是与失业者本人无关的原因造成的，例如，企业因经营不善而破产，致使企业全体职工失业；劳动合同到期，用人单位不再与之订立新的劳动合同，劳动者又未找到新的工作等。对于这种失业人员，国家应当为其提供失业保险待遇，失业者也有权利享受失业保险待遇。
国际通行做法是将自愿中断就业的人员排除在享受失业保险待遇的范围之外。《失业保险条例》借鉴国际经验，将自愿离职而失业的人员排除在享受失业保险待遇的范围之外。非因本人意愿中断就业的人员，即只有非自愿失业才能领失业保险金。按照劳动保障部《失业保险金申领发放办法》第四条的规定，非因本人意愿中断就业的是指下列人员：（1）终止劳动合同的；（2）被用人单位解除劳动合同的；（3）被用人单位开除、除名和辞退的；（4）根据《劳动法》第三十二条第二、三项与用人单位解除劳动合同的；（5）法律、行政法规另有规定的。
三、已经进行失业登记，并有求职要求
失业人员失业后，要想领到失业保险金，除了符合上述条件，还应持有关材料到当地经办失业保险事务的社会保险经办机构办理失业登记。办理失业登记是失业人员领取失业保险金的必经程序，目的是为了掌握失业人员的基本情况，确认其资格，失业登记是失业人员进入申领失业保险待遇程序的重要标志。社会保险经办机构应对其报送的有关材料进行审核，看其是否具备领取失业保险金的条件。具备领取条件的，应给失业人员发放领取失业保险金证明卡，失业人员按规定的时间到经办失业保险事务的社会保险经办机构领取失业保险金。
失业人员享受失业保险待遇，还须有求职要求。这是考虑到失业保险的一个重要功能是促进失业人员再就业。实现这一目的，一方面需要加快经济发展，创造更多的就业岗位，同时，发展和完善就业服务事业，为失业人员实现再就业提供服务；另一方面也要求失业人员积极主动地利用各种就业机会和就业服务设施，不断提高自身素质，增强竞争就业的能力。可以说，这是享受失业保险待遇的一个前提，也是失业人员应尽的义务。要求申领失业保险金的失业人员积极寻找工作，可以使其在得到基本生活保障的同时，获得必要的就业服务，争取尽快实现再就业，从根本上解决失业问题。在认定失业人员是否有求职要求时，应以其是否在职业介绍机构登记求职，并参加就业培训等活动为衡量的标准。例如，失业人员应接受为失业人员举办的职业培训、职业介绍等。对职业介绍机构介绍的工作应积极响应，如果失业人员无正当理由，拒不接受职业介绍机构介绍的工作的，经办机构应当告知其领取失业保险金时间有限，如不尽快找到工作对其本人将十分不利。
社会保险法这样规定，主要是为了促进失业人员积极寻找工作，克服单纯依靠失业保险金的思想，激励失业人员积极主动地利用各种就业机会和就业服务，不断提高自身素质，增强竞争就业的能力。
第四十六条 失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费满五年不足十年的，领取失业保险金的期限最长为十八个月；累计缴费十年以上的，领取失业保险金的期限最长为二十四个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过二十四个月。
【释义】本条是关于失业人员领取失业保险金期限的规定。
一、关于领取失业保险金的期限
失业人员领取失业保险金的期限与其缴纳失业保险费的年限挂钩，是国际上大多数国家的通行做法。在总结我国失业保险制度实践经验的基础上，社会保险法规定，失业人员领取失业保险金的期限由失业人员失业前用人单位和本人的累计缴费确定。这样规定主要有两点考虑：一是将履行缴费义务与享受失业保险待遇权利紧密结合。缴费时间越长，领取失业保险金的期限越长。不按规定缴费的，应在计算其领取期限时作相应扣除，这是强化职工缴费意识的重要手段；二是允许缴费时间累计相加作为确定享受期限的标准，有利于保护失业人员的合法权益。特别是对那些失业前多次转换工作单位，且参加了失业保险的人员来说，更加体现了这一精神。从这点来讲，也有利于促进劳动力合理流动，促进城镇企业事业单位及其职工参加失业保险。
社会保险法规定的失业人员领取失业保险金的期限，分为三个档次：（1）累计缴费时间满1年不足5年的，最长能够领取12个月的失业保险金；（2）累计缴费时间满5年不足10年的，最长能够领取18个月的失业保险金；（3）累计缴费时间10年以上的，最长能够领取24个月的失业保险金。
需要特别说明的是，关于领取失业保险金的最长期限的规定，不能理解为缴费时间达到上述要求的失业人员都能领取最长期限的失业保险金。由于我国地域辽阔，各地的情况千差万别，社会经济发展水平存在较大差异。在这种情况下，如果在社会保险法中把享受失业保险金的年限和缴费年限划分得太细，也不便于各地结合本地区情况具体操作。正是基于这一考虑，社会保险法没有将享受待遇的期限与缴费年限的关系划分得很细，而只是作了原则规定，即规定领取失业保险金应达基本缴费年限，也就是失业前累计缴费满1年。同时，根据不同的缴费年限，规定了领取失业保险金不同的最长期限。在具体操作中，各地可以在同一档次内，根据失业人员缴费时间的长短，相应拉开其领取失业保险金期限的差距。例如，失业人员失业前，累计缴费时间满1年不足2年的，可以领取6个月的失业保险金；累计缴费时间每增加1年，领取失业保险金的期限增加2个月；但最长不得超过12个月。至于具体档次如何划分，由各地根据实际情况确定。对享受期限18个月和24个月的规定，也可以照此划分具体档次。
二、关于累计缴费年限和领取失业保险金期限的计算
