第二章基本养老保险
本章所称“基本养老保险”包括职工、城镇居民、农村居民所参加的3种养老保险制度。但本章第二十条、第二十一条专门对农村居民参加的新型农村社会养老保险制度作出规定，第二十二条专门对城镇居民社会养老保险制度作出规定。因此，本章其他各条所称“基本养老保险”是专指本法第十条规定的职工等群体参加的养老保险制度，目前实务中称作城镇职工基本养老保险制度（为避免混淆，本章释义中将其称为“职工基本养老保险”）。
第十条 职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。
无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。
公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。
【释义】本条是关于职工基本养老保险覆盖范围和缴费义务人的规定。
一、职工基本养老保险制度的覆盖范围
1.职工基本养老保险制度
1951年，政务院颁布《劳动保险条例》，对企业职工的养老保险制度作出规定。“文革”期间，企业职工劳动保险制度被取消，企业职工退休费用改由所在企业负担，实际演变为“企业保险”。随着计划经济体制向市场经济体制转轨，20世纪80年代实行退休费用社会统筹试点开始进行改革探索，90年代改革全面展开并不断深化。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号），建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式，确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式，统一了企业职工基本养老保险制度。2005年，在总结东北三省开展完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），改革基本养老金计发办法，进一步完善企业职工养老保险制度。
2.职工基本养老保险制度的覆盖范围
根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，职工基本养老保险制度主要覆盖城镇各类企业。实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业养老保险制度执行。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）扩大了基本养老保险覆盖范围，明确城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。因此，目前职工基本养老保险制度主要覆盖城镇各类企业及其职工，企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员。
2003年，劳动和社会保障部办公厅发布的《关于对社会力量所办学校等民办非企业单位参加城镇企业职工养老保险的复函》（劳社厅函［2003］317号）规定，各地在扩大基本养老保险覆盖面工作中，可结合本地区的实际情况，将社会力量所办学校等民办非企业单位纳入当地企业职工基本养老保险，执行企业职工基本养老保险制度。因此，民办非企业单位已纳入职工基本养老保险制度覆盖范围。
此外，2008年2月，国务院决定在山西等5省市先期开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作。总体思路是：实行社会统筹和个人账户相结合，基本养老保险费由单位和个人共同负担，改革养老金计发办法，同时建立职业年金制度。目前，试点省份正在进行数据测算、拟定实施方案和“中人”过渡办法等准备工作，下一步将按计划启动实施。
二、职工基本养老保险制度的缴费义务人
1.以职工身份参保的，由用人单位和职工个人共同缴纳基本养老保险费。养老保险费用由雇主和雇员共同缴纳是国际上普遍的做法。我国在20世纪80年代中期开始进行退休费用社会统筹的试点时，费用全部由单位缴纳。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）建立了由用人单位和职工共同缴费的制度。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）坚持了这一制度，1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）进一步完善了这项制度。目前规定的缴费比例是，用人单位按工资总额的20%缴费，职工个人按本人工资的8%缴费。社会保险法将这一制度用法律的形式确定下来。
2.以灵活就业人员身份参保的，由个人按照国家规定缴纳基本养老保险费。灵活就业人员可以参加职工基本养老保险。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）规定，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。
灵活就业，是与正规就业相对而言的就业状态。按照有关政策文件的规定，主要是指在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。灵活就业的形式主要有以下几种类型：（1）非正规部门就业，即劳动标准、生产组织管理及劳动关系运作等均达不到一般企业标准的用工和就业形式。例如，家庭作坊式的就业。（2）自雇型就业，有个体经营和合伙经营两种类型。（3）自主就业，如自由职业者、自由撰稿人、个体演员、模特、独立的中介服务工作者等。（4）临时就业，如家庭小时工、街头小贩、其他类型的打零工者。
非全日制从业人员是指与用人单位依法订立非全日制劳动合同的劳动者。根据《劳动合同法》规定，非全日制用工是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过4小时，每周工作时间累计不超过24小时的用工形式。本法规定“未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员”可以参加职工基本养老保险、基本医疗保险，是因为按照《劳动合同法》的规定，非全日制从业人员也属于职工，一般来说，他们也应像全日制职工一样在所在单位参加社会保险。但考虑到有的非全日制职工可能在同一单位只就业很短时间，比如一个月都不到，有的还与多个用人单位订立非全日制劳动合同。因此，这样的非全日制从业人员可以按自由职业者的身份参加职工基本养老保险、基本医疗保险。
由于灵活就业形式有多种，无法一一列举，所以本法中只列举了“无雇工的个体工商户”“未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员”两类，并以“以及其他灵活就业人员”概括之。
三、公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险
目前我国公务员和参照公务员法管理的工作人员实行的是退休养老制度，由各机关单位各自负责，退休后，根据工作年限按退休前工资的一定比例计发退休金，资金由政府财政预算安排。
党的十七大报告提出“促进企业、机关、事业单位养老保险制度改革”，党的十七届五中全会通过的中共中央关于制定“十二五”规划的建议中也提出“推动机关事业单位养老保险制度改革”，指出了机关事业单位将单位分别负责的退休养老制度改革为社会化的养老保险制度的方向。但企业、机关、事业单位性质不同、人员结构不同、在经济社会发展运行中的功能不同，改革要分步实施、有序推进。企业是市场经济的主体，早自20世纪80年代就开始进行养老保险制度的改革探索，1991年以来，国务院对企业职工养老保险制度作过多次规定，不断完善相关政策。目前事业单位分类改革正在试点，养老保险制度改革是其中的一项内容，国务院对这一改革专门作出了规定（国发［2008］10号文件）。公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险制度也要按照党中央的部署进行改革，改革也需要由国务院制定具体政策。所以本法规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。
第十一条 基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。
基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。
【释义】本条是关于职工基本养老保险的制度模式和主要筹资渠道的规定。
一、我国职工基本养老保险制度的模式
1993年，党的十四届三中全会提出：“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。”1995年，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）提出，企业职工养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。明确要求企业职工养老保险按照社会统筹与个人账户相结合的原则进行改革，并拟定了两个实施办法，由各地选择并组织开展试点。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）将两个办法归于统一，规定按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。这种模式下，基本养老保险基金和待遇分为两部分，一部分是用人单位缴纳的基本养老保险费进入基本养老统筹基金，用于支付职工退休时社会统筹部分养老金（即基础养老金），基本养老统筹基金用于均衡用人单位的负担，体现社会互助共济；另一部分是个人缴纳的基本养老保险费进入个人账户，用于负担退休后个人账户养老金的支付，体现个人责任。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，坚持社会统筹与个人账户相结合的模式，将个人账户规模调整为工资的8%，全部由个人缴费构成，并开展了做实个人账户的试点。
社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。因此，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。
二、基本养老保险基金的筹资
根据本法规定，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。其中，用人单位和个人缴费是基本养老保险基金的主要来源。
我国基本养老保险制度是缴费型的。国家规定用人单位按照不超过工资总额的20%缴纳基本养老保险费，个人则按照本人工资的8%缴纳基本养老保险费。灵活就业人员参加职工基本养老保险的，按照当地上年度在岗职工平均工资的20%缴纳基本养老保险费。2009年全国基本养老保险基金总收入为11 476.9亿元，其中缴费收入9 519.2亿元，缴费收入占基金总收入约83%。此外，国家和统筹地区政府也给予一定的补贴。
第十二条 用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。
职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。
无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。
【释义】本条是关于职工基本养老保险缴费基数和缴费比例的规定。
根据本条规定，用人单位缴纳基本养老保险费的缴费基数是本单位职工工资总额，职工缴纳基本养老保险费的缴费基数是本人工资。由于各地发展不平衡，基金承受能力也不同，本法没有规定具体的缴费比例，只规定用人单位和职工按国家规定的比例缴纳基本养老保险费。这里的“国家规定”，主要是指《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），以及各省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的授权确定的具体缴费比例。
一、用人单位缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例
1.计算用人单位应当缴纳基本养老保险费的缴费基数
根据本条规定，计算用人单位应当缴纳基本养老保险费的基数是本单位职工工资总额。工资总额是指用人单位在一定时期（一般以年计算）内，直接支付给本单位全部职工的劳动报酬的总额。工资总额的计算，应以直接支付给全体职工的全部劳动报酬为根据。
国家统计局1990年1月发布的《关于工资总额组成的规定》（国家统计局令第1号），工资总额由以下六个部分组成：（1）计时工资，指按计时工资标准和工作时间支付给劳动者个人的劳动报酬。（2）计件工资，指按计件单价支付的劳动报酬。（3）奖金，指支付给职工的超额劳动报酬和增收节支的劳动报酬等。（4）津贴和补贴，指为了补偿职工特殊或额外的劳动消耗和因其他特殊原因支付给职工的各种津贴，以及为了保证职工工资水平不受物价影响支付给职工的物价补贴。（5）加班、加点工资，指对法定节假日和休假日工作的职工以及在正常工作日以外延长工作时间的职工按规定支付的工资。（6）特殊情况下支付的工资，指根据国家法律、法规和政策规定，对劳动者因病、婚、丧、产假、工伤及定期休假等原因支付的工资及附加工资、保留工资等。
下列各项不列入工资总额的范围：（1）根据国务院发布的有关规定颁发的发明创造奖、自然科学奖、科学技术进步奖和支付的合理化建议与技术改进奖以及支付给运动员、教练员的奖金。（2）有关劳动保险和职工福利方面的各项费用。（3）有关离休、退休、退职人员待遇的各项支出。（4）劳动保护的各项支出。（5）稿费、讲课费及其他专门工作报酬。（6）出差伙食补助费、误餐补助、调动工作的旅费和安家费。（7）对自带工具、牲畜来企业工作职工所支付的工具、牲畜等的补偿费用。（8）实行租赁经营单位的承租人的风险性补偿收入。（9）对购买本企业股票和债券的职工所支付的股息（包括股金分红）和利息。（10）劳动合同制职工解除劳动合同时由企业支付的医疗补助费、生活补助费等。（11）因录用临时工而在工资以外向提供劳动力单位支付的手续费或管理费。（12）支付给家庭工人的加工费和按加工订货办法支付给承包单位的发包费用。（13）支付给参加企业劳动的在校学生的补贴。（14）计划生育独生子女补贴。
2.用人单位缴纳基本养老保险费的缴费比例
根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批。
目前基本养老保险实行省级统筹，各地经济发展水平和缴费职工对退休人员抚养比不一样，各地缴费比例相差比较大。例如，深圳就业人口多，退休人员少，用人单位的缴费比例为职工缴费工资总额的10%；浙江用人单位缴费比例为全部工资总额的16%；辽宁由于是老工业基地，退休人员比较多，又做实个人账户，用人单位缴费比例超过20%。
二、职工缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例
1.职工缴纳基本养老保险费的缴费基数
