中美经贸法律争端的国际法应对探讨

谢谢主持人！大家知道，中美之间从2016年就开打，涉及对中国反倾销中的非市场经济地位（NME）问题，另外还有刚刚发生的“232措施”，已经打起来了，中美两边的措施都已经生效。再一个就是美国的“301调查”，两边都将“大棒”挥起来了，只是具体措施还没有实施。这三大贸易摩擦，特别是后面两个——“232”和“301”引起的贸易摩擦，可谓是“激烈、紧张、刺激！”“激烈”性体现在官方言辞激烈，“罔顾”、“不惜一切代价”等等措辞都使用了，这是以前没有的。其次还体现在双方用尽各种办法，即采用“组合拳”：有多边措施，关于“301”，双方已经在WTO互诉了；关于“232”，中国已经告到WTO了。这说明，多边方法大家都在使用，中美双方都没有抛弃。中美双方还采取了单边方法，针对“232”，双方相互之间都已经实施相关措施。另外就是双边方法，虽然现在大家“张牙舞爪”，但最后想要的还是坐在一起进行磋商。“组合拳”还体现在双方利用政治途径、法律途径、各种宣传造势和攻势，例如，特朗普在白宫召开发布会，中国也召开了各种发布会。因此说，此次的激烈程度是有史以来比较高的。“紧张”是指针锋相对。4月3号美国一发布“301”措施清单建议，中国政府就在4号一大早6点钟针对美国拟制的301清单发表谈话，紧接着下午就发布中国拟反制清单，还召开了中国在WTO诉美新闻发布会，一天之中信息多变，非常紧张，可谓是针锋相对！“刺激”就是各种组合拳不断出击，而且措施涉及的产品范围还在加码。我们法律人就得不停地跟进和阅读新信息和新文件，对身体素质确实是个不小的考验。

从中美整个交锋过程来看，国内和国外对如何处理此次事件有不同声音。主战派主张“打到底，不惜一切代价”，主和派认为应该以谈为主以避免有违WTO规则之嫌。我想，到底是“打”还是“和”，高层有他们的全盘考虑，这超出我们法律人的能力所能驾驭的范围。

让我们回到法律层面，我觉得，三大贸易摩擦的法律争端对老师和学生来说，是属于教科书级的案例。其他行业的人士有称是史诗般的贸易战，但我觉得对我们法律人而言，教科书级的经贸争端更加恰当。因为怎么样实施被诉措施，包括究竟是采取“232”措施、“301”措施，还是其他可能的措施，特朗普政府是动了一番脑筋的。至于中国如何应对，更是需要我们的政治家和法律工作者的大智慧。尤其是针对“232”和“301”措施，中美双方是斗智又斗勇，但是我觉得，中国不会斗气，特朗普政府也不会斗气，所以说，三大贸易摩擦是中美之间斗智、斗勇但不斗气的博弈。

在我看来，美国采取“232措施”是冷战思维的延续，尤其是“232”调查已经很久不用了，是僵尸了，最后一次发起“232”调查是在2001年，也是对钢铁产品进行调查，但是那次调查得出的结论是否定性的，也就是钢铁进口没有威胁到美国的国家安全。相比之下，“301”调查偶尔还会用一下的。这次将多年的僵尸措施加以利用，与特朗普本人的一贯看法有关，他始终认为全世界都在占美国的便宜、欠美国的。而且这也跟特朗普的团队有关，例如，白宫贸易顾问Peter曾经写过一本书“Death by China”，就是《致命中国》，还写过《未来的对华战争》，前者还被拍成了纪录片，里面的素材很多都是对中国有负面影响的东西，很不客观。

那么，“232”到底是什么性质的措施？中美两国是有分歧的。中国的说法是，美国滥用GATT第21条安全例外条款，实际上构成了保障措施，所以，我们根据《保障措施协定》在WTO提出磋商请求，并要求美国给予贸易补偿。但是，美国说我们告错了，认为他采取的不是保障措施，而是基于国家安全原因的“232”措施。“232”是什么呢，是美国为了使GATT第21条落地建立起来了的国内制度。

为什么中美双方会对“232”措施的性质存在认识上的差异？“232”措施规定在美国1962年《贸易扩展法》中，没有放在美国《1974年贸易法》第201条款，“201条款”是关于保障措施的规定，所以从立法上看，“232”不在保障措施中，也就是不属于美国法上的保障措施。那么为什么美国不用保障措施，而用“232”这个已经“僵尸”多年的措施？我理解，保障措施的实施对产业损害程度的要求非常高，要造成严重损害，所以不好用。另外，美国为什么不用反倾销措施或者反补贴措施呢？特朗普说了，反倾销、反补贴措施已经用了很多次了，不管用，没有明显效果。用“232”对美国有什么好处呢？我理解，一是不影响美国对我们的钢铝产品继续采用贸易救济措施；二是以国家安全为由采取措施更加灵活，因为什么是国家安全、怎么危害国家安全，美国政府有很大的自由裁量权，好把控。

那么，中国为什么要将这次的“232”措施定性为保障措施而不是GATT第21条下的安全例外措施呢？我理解，这次的措施是针对特定产品实施的，也就是钢铁产业和铝制品，保护国内特定产业是重要目的之一。此外，《保障措施协定》第8.2条规定了报复权，如果贸易补偿没有谈成，被美国拒绝，我们就可以采取报复措施，而且我们也对拟采取的反制措施向WTO通报了。也就是说，我们单方面对“232”措施进行报复在《保障措施协定》下是有法律依据的。那么，为什么我们不用反倾销、反补贴、保障措施等其他与WTO合规的贸易救济措施反制美国呢？因为这些措施的实施都需要很长时间，要经过很多复杂程序，对国内产业不利。

针对“232”措施的定性分歧，我想与各位探讨的一个问题，也就是在《保障措施协定》之下，一国能否基于国内某一特定产业遭受损害从而威胁到国家安全而采取保障措施？此外，凡是基于维护国家安全目的采取的措施，无论是关税措施还是其他措施，必须根据GATT第21条的安全例外条款认定其合规性？到今天（4月8日），我们在WTO提交的“232”磋商请求还没有对外公开，但是从我们国家目前的说法来看，我们在WTO告的可能是美国违反GATT第19条、《保障措施协定》、GATT第1条最惠国待遇（MFN）、GATT第2条关税减让承诺，似乎没有告美国的“232”措施违反或滥用GATT第21条。[1]此外，在对美“232”措施的诉求中，能不能告“非违反之诉”？当然，这需要证明有损害发生，可能在举证上会难一些。

有一个新信息向大家提供下，那就是瑞士一家钢铁出口公司及其美国子公司已经在美国国际贸易法院对“232”措施提起诉讼，指控这一措施违反了美国宪法，要求政府取消“232”措施，法院已经受理。我们应该密切关注这个案件的进展，看看是否有什么可以借鉴。

最后，我想说的是，中国是否有必要建立自己的对外贸易进口国家安全审查制度？实际上，我们的《对外贸易法》第16.1条已经有原则性规定，即基于国家安全目的，可以限制进口甚至禁止进口。虽然《对外贸易法》有这些原则条款，但是至今没有具体的落地规定。我们是否有必要将其具体化，以备将来不时之需？如果要建立这个制度，能不能完全适用《国家安全法》中“国家安全”的大概念，也就是国家安全包括政治、经济、文化等各个方面的安全？实际上，这次的美国“232”措施在考察国家安全影响因素时采用的就是宽泛的概念，认为进口影响其产业发展、影响经济福利等的，均构成威胁国家安全，我觉得，这未必没有受我国《国家安全法》中“国家安全”的大概念的影响。因此，将来我们如何处理对外贸易进口中的国家安全认定因素，是个值得深入思考的问题。

总之，这次中美贸易摩擦背后的根本原因，我的理解是中国的政治经济体制、中国的价值观与美国价值观的强烈碰撞，这将是一个长期面临的问题。因此，我们有必要向外界解释为什么我们是这样一个制度，我们到底是个什么样的制度，我们的国有企业到底怎么运行，为什么有些制度我们不能动摇等等？这就需要我们进行全面和前瞻性的研究，需要具有穿透性的思维，能够从表面能看到问题的实质，只有这样，才能确保我们中国的基本政治经济制度得到维护和更好地发展。谢谢大家！

[1] 在学生整理会议发言过程中，也就是4月10日，WTO在官网发布了“232”磋商请求，在该请求中，中方指控美国的“232”措施违反了GATT 1994第19条1(a)、19.2条；《保障措施协定》第2.1、2.2、4.1、4.2、5.1、7、11.1(a)、12.1、12.2、12.3 条；GATT1994第2.1条(a)、(b)款；GATT1994第1.1条；GATT1994第1O.3(a)款。没有提及美国滥用GATT第21条安全例外。参见DS544: United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products。